Introduction
Depuis son entrée en vigueur le 1er juillet 2002, le Statut de Rome instituant la Cour pénale internationale (CPI) a suscité des espoirs considérables dans la communauté internationale. La création d’une juridiction pénale permanente, dotée d’une compétence universelle pour les crimes les plus graves, représentait une rupture avec l’impunité qui avait longtemps caractérisé le droit pénal international. Vingt ans plus tard, le bilan mérite un examen rigoureux, débarrassé des postures militantes qui ont trop souvent obscurci le débat académique.
La question de la sélectivité géographique de la CPI constitue l’un des reproches les plus récurrents adressés à l’institution. Sur les 31 affaires jugées à ce jour, la quasi-totalité concernait des ressortissants africains. Cette réalité statistique a alimenté une critique puissante, portée notamment par l’Union africaine, selon laquelle la Cour exercerait une justice à deux vitesses, ciblant les États les plus vulnérables tout en ménageant les grandes puissances.
La présente note se propose d’analyser cette problématique à travers le prisme du principe de complémentarité, mécanisme cardinal du Statut de Rome, afin de déterminer dans quelle mesure la sélectivité observée constitue une défaillance institutionnelle ou le résultat mécanique de contraintes juridiques inhérentes au système.
I. Le principe de complémentarité : fondement et portée
A. La complémentarité comme condition de recevabilité
L’article 17 du Statut de Rome pose le principe de complémentarité comme condition de recevabilité des affaires portées devant la Cour. La CPI n’est compétente que lorsque l’État concerné « n’a pas la volonté ou est dans l’incapacité de mener véritablement à bien l’enquête ou les poursuites ». Ce mécanisme consacre la primauté des juridictions nationales et fait de la CPI une institution de dernier recours.
La Chambre préliminaire de la CPI a progressivement précisé les contours du test de complémentarité dans plusieurs décisions de référence. Dans l’affaire Procureur c. Katanga et Ngudjolo (ICC-01/04-01/07), la Chambre a établi que l’analyse devait être conduite in concreto, en examinant si des procédures nationales portaient sur la même affaire, au sens des mêmes personnes et des mêmes comportements (« same person / same conduct test »).
B. Les limites structurelles du mécanisme
Le principe de complémentarité engendre mécaniquement une concentration géographique des affaires vers les États disposant des systèmes judiciaires les moins robustes. Les États dotés d’appareils judiciaires fonctionnels peuvent exercer eux-mêmes leurs poursuites, fermant ainsi la compétence de la CPI. A contrario, les États en situation de conflit armé ou de déliquescence institutionnelle offrent un terreau naturel à l’intervention de la Cour.
Cette logique explique en partie la surreprésentation africaine sans qu’il soit nécessaire de postuler une intentionnalité discriminatoire. Sur les 55 situations que la CPI a examinées à ce jour, une proportion significative concernait des États ayant eux-mêmes déféré la situation au Bureau du Procureur (auto-saisines), confirmant que la dynamique n’est pas exclusivement imposée de l’extérieur.
II. La critique de sélectivité : éléments d’analyse
A. Les fondements de la critique africaine
La critique la plus structurée a été formulée par l’Union africaine dans plusieurs décisions de l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement. Le Sommet d’Addis-Abeba de janvier 2016 avait même envisagé un retrait collectif du continent, finalement non suivi d’effets hormis les retraits individuels du Burundi, de la Gambie (annulé) et de l’Afrique du Sud (annulé).
L’argument principal porte sur l’asymétrie de traitement entre les situations africaines et les crimes commis par des ressortissants de grandes puissances — notamment les membres permanents du Conseil de sécurité — qui ne sont pas parties au Statut de Rome. Les interventions militaires en Irak, en Afghanistan ou au Yémen, qui ont fait l’objet d’allégations de crimes de guerre, n’ont donné lieu à aucune poursuite devant la CPI.
B. La réfutation partielle : le rôle du Conseil de sécurité
Une partie de la sélectivité observée trouve son origine dans l’architecture institutionnelle elle-même. L’article 13(b) du Statut de Rome permet au Conseil de sécurité de déférer des situations à la CPI, y compris concernant des États non parties. Cette compétence a été exercée pour le Soudan (résolution 1593 du 31 mars 2005) et la Libye (résolution 1970 du 26 février 2011). Paradoxalement, certains membres permanents qui ont voté ces résolutions refusent eux-mêmes toute compétence de la Cour sur leurs ressortissants.
Cette instrumentalisation sélective du mécanisme de renvoi par le Conseil de sécurité constitue l’une des pathologies les plus documentées du système. Elle révèle moins une défaillance de la CPI qu’une tension structurelle entre universalisme pénal et réalités géopolitiques.
III. Perspectives de réforme
A. Les pistes envisagées
Plusieurs propositions doctrinales ont été avancées pour remédier à la sélectivité perçue. Certains auteurs, dont William Schabas, ont plaidé pour une réforme de l’article 16 du Statut, qui permet au Conseil de sécurité de suspendre des procédures pour une période renouvelable de douze mois, afin d’en limiter le potentiel d’obstruction politique. D’autres ont préconisé une révision de l’article 13(b) pour encadrer les conditions de renvoi par le Conseil de sécurité.
B. Les limites des réformes envisageables
Toute réforme substantielle du Statut de Rome suppose l’accord des deux tiers des États parties (article 121). L’obtention d’une telle majorité sur des questions aussi politiquement sensibles paraît, à court terme, peu réaliste. La voie la plus praticable demeure probablement une évolution des pratiques du Bureau du Procureur, notamment par une plus grande transparence dans la politique de sélection des affaires et une diversification géographique des investigations préliminaires.
Conclusion
La sélectivité géographique de la CPI est une réalité empiriquement incontestable. Son explication est cependant multifactorielle et irréductible à une simple hypothèse de discrimination. Le principe de complémentarité, les dynamiques d’auto-saisine, et les contraintes géopolitiques pesant sur le Conseil de sécurité concourent tous à produire le résultat observé. La réforme institutionnelle, nécessaire à terme, suppose un consensus politique qui reste à construire. En attendant, la crédibilité de la Cour dépendra de sa capacité à démontrer, par ses actes, une réelle universalité d’application.
Références bibliographiques
SCHABAS William A., An Introduction to the International Criminal Court, 5e éd., Cambridge University Press, 2017.
STAHN Carsten (dir.), The Law and Practice of the International Criminal Court, Oxford University Press, 2015.
ADJOVI Roland, « L’Afrique et la Cour pénale internationale : entre méfiance et engagement », Revue africaine de droit international et comparé, vol. 24, 2016, pp. 1-28.
CPI, Chambre préliminaire II, Procureur c. Katanga et Ngudjolo Chui, Décision sur la confirmation des charges, ICC-01/04-01/07-717, 30 septembre 2008.